陈瑞华：正义的误区——评法院审判委员会制度

一、引言

一般说来，法院尽管是拥有审判权的国家司法机构，但是对具体案件的审判活动必须由法官或其他裁判者依法组成审判庭负责进行。按照法律学者的通行看法，中国法院的审判组织有三类：独任庭、合议庭和审判委员会。独任庭作为由职业法官一人组成的审判组织，有权对简单案件进行审判。合议庭则是根据合议原则建立的审判组织，负责对绝大多数案件的审判工作。无论是独任庭还是合议庭，在行使其审判职能时，都必须在法庭这一特定的时空范围内进行，也就是要保持开庭审判的形式。正是由于这一点，那些旨在规范法庭审判活动的诉讼原则，如审判公开、直接听审、审判集中、言词辩论以及控辩双方的平等对抗等，都要在独任庭和合议庭的活动中加以贯彻。与独任庭和合议庭不同的是，审判委员会是按照所谓“民主集中制”原则在各级法院内部设立的机构，它的职责是“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。由于审判委员会拥有对案件进行“讨论”和作出“决定”的权力，因此它尽管并不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。 

审判委员会制度是我国司法制度的重要组成部分。从八十年代后期开始，法学界在研究刑事诉讼法修改问题的同时，对审判委员会的改革甚至存废问题也曾展开过讨论。法律学者几乎普遍地认为，审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判案件过程中出现“判、审分离”、“先定后审”直至法庭审判“流于形式”的关键原因之一。但是基于对我国国情的认识，直接正面提出废除这一制度的人并不多。大多数学者主张改革这一制度，对审判委员会“讨论”案件的范围加以限制，明确和扩大合议庭在审判中的权限范围，保证合议庭对除重大、疑难或复杂案件以外的“一般案件”，既有审理权，也有最终判决权。这一建议在1996年修改后的刑事诉讼法中得到了采纳。此后，至少在诉讼法学界，有关改革审判委员会制度的讨论趋于平静。但是，随着改革中国司法制度的呼声在最近一年时间里渐趋高涨，包括审判委员会在内的中国各项司法制度开始成为人们关注、评论的焦点。 

本文的使命在于，对审判委员会制度的性质和实际运作的特点作出分析，从不同角度对这一制度的局限性和缺陷作出重新剖析和评价，并提出改革这一制度的一些设想。笔者对审判委员会制度曾进行过一些调查，尤其是有意识地收集了一些实证的材料，并且对审判委员会制度的具体运作情况及其存在的问题有一定的认识。笔者希望本文能引起读者对中国法院审判委员会制度的实际运作情况及其缺陷的重视，并愿与读者一起，关注中国司法制度的改革问题。 

二、作为审判组织的审判委员会 

我们前面已经讲过，审判委员会之所以是审判组织而不是行政机构，是因为它有权对所谓“重大”、“疑难”案件进行“讨论”和作出“决定”。除此以外，审判委员会还有权决定法院内部其他方面的重大事项，如总结审判工作的经验，讨论并决定当事人及其法定代理人请求对本院院长担任审判长的回避问题，讨论并通过助理审判员临时代行审判员职务的问题等。与地方各级法院不同的是，最高人民法院的审判委员会还有权讨论并通过院长或副院长提请审议的司法解释草案，讨论并决定《最高人民法院公报》刊登的司法解释和案例等。但是在上述各项权力之中，“讨论”和“决定”具体案件目前已成为审判委员会最主要的一项活动。这一点在地方各级人民法院表现得尤为明显。 

无论是讨论案件还是决定其他事项，审判委员会行使权力的方式都是一致的，即召开由专职的审判委员会委员参加的审判委员会会议。究竟哪些人可以担任审判委员会的委员呢？笔者在几次司法改革问题研讨会上都发现有人持这样一种观点：审判委员会委员大多为法院的资深法官。但根据笔者的调查，各级法院的院长和副院长是当然的审判委员会委员，各主要业务庭（如刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭、行政审判庭等）的庭长和研究室主任一般也都是审判委员会的委员。真正不担任领导职务而具有审判委员会委员身份的为数极少。也就是说，法院审判委员会的委员基本上是由正副院长和各庭室的行政领导组成的。一个审判人员一旦不再担任院长、副院长、庭长或主任的职务，其审判委员会委员的身份一般也就不复存在。加上审判委员会不仅讨论决定案件的处理问题，而且讨论通过法院内部的其他重大事项，这就使审判委员会这一组织天然地具有“行政会议” 的特征。另外需要特别注意的是，审判委员会会议除法院专职的审判委员会委员参加以外，同级人民检察院的检察长或者由检察长委托的检察委员会委员也可以列席会议。他们可以在会议上发表意见，但无权表决。对这一问题的一般解释是，人民检察院作为国家法律监督机关，有权对人民法院审判活动的合法性进行监督。审判委员会讨论决定案件的活动既然是法院审判活动的重要组成部分，人民检察院当然有权通过列席会议的方式进行监督。 

对案件的讨论和决定是在专门召开的审判委员会会议上进行的。根据《人民法院组织法》的规定，院长享有审判委员会会议的主持权，并有权决定是否召开审判委员会会议。在司法实践中，法院院长或院长委托的副院长有权决定是否将某一案件提交审判委员会讨论决定。也就是说，院长或受委托的副院长拥有审判委员会会议的启动权。在讨论和决定具体案件方面，院长或受委托的副院长可以自行决定将某一案件提交审判委员会会议讨论，也可以根据合议庭或独任审判员的请求决定提交审判委员会讨论。当然，法院各业务庭的庭长、副庭长如果与合议庭在对某一案件的处理上存有不同意见，有时也可以要求院长将该案件提交审判委员会会议。 

作为审判组织，审判委员会会议的核心环节是对案件的“讨论”和“决定”程序。这里的“讨论”类似于法官在法庭上进行的审理活动，而“决定”则类似于法庭对案件所作的判决或裁定。前者是必经的过程，后者是前者所产生的结果。我们首先来看哪些案件可以纳入审判委员会讨论的范围。 

《人民法院组织法》对此所作的规定极其简单：“重大”或者“疑难”的案件。但是何谓“重大”、“疑难”的案件，法律本身并没有给出明确的答案。笔者曾遍翻最高人民法院所作的司法解释，发现该院除对审判委员会讨论的刑事案件范围有所界定外，对审判委员会讨论民事和行政案件的范围并没有明确的规定。根据最高人民法院1996年发布的《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释(试行)》第115条的规定，合议庭对于以下“疑难”、“复杂”、“重大”的案件，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定：一是拟判处死刑的；二是合议庭成员意见有重大分歧的；三是人民检察院抗诉的；四是在社会上有重大影响的；五是其他需要由审判委员会讨论决定的。由于在审判委员会讨论的案件范围问题上仍然留下一个弹性十足的条款，司法实践中真正由审判委员会讨论的刑事案件远不止该司法解释所划定的上述范围。根据笔者的调查，审判委员会讨论决定的刑事案件还包括拟判处被告人无罪的案件，被告人或被害人身份特殊（如为人大代表、社会知名人士、外国人、港澳台人等）的案件等。根据一些法官的介绍，由于行政诉讼案件直接涉及法院与行政机关的关系，各级法院在对行政诉讼案件进行处理甚至受理时一般均要提交审判委员会讨论。 

需要注意的是，在地方各级法院，由审判委员会讨论决定的案件都呈现出逐渐扩大的趋势。就刑事审判而言，由于判处无期徒刑和死刑的案件属于中级人民法院法定的管辖范围，高级人民法院和最高人民法院分别管辖在全省和全国具有较大影响的案件，因此至少从理论上说，中级人民法院审判的多数刑事案件和高级、最高人民法院审判的所有刑事案件都应纳入该院审判委员会讨论的范围。那么是不是基层人民法院审判委员会讨论的案件就最少呢？答案是否定的。我们在调查中发现，一些地方的基层人民法院提交审判委员会讨论的案件几乎达到“案必躬亲”的地步。不少可能对被告人判处两三年有期徒刑的刑事案件，涉及标的额仅几千元的经济纠纷案件，案情十分清楚的行政案件，都被提交审判委员会讨论。一些地方甚至还出现办案人员争相将自己负责的案件提交审判委员会讨论的现象。按照一位学者的形容： 

“遇到‘严打’和年终结案时，审判委员会须连续开会，等待汇报案情的办案人员在会议室门前排成长队，每个办案人员汇报案情的时间还须受到限制，这不仅使人想到医生诊断病人的情景……” 

审判委员会讨论案件范围的扩张，必然使院长、副院长和庭长的工作负担加重。这恐怕并不是这些审判委员会委员所希望的。对这一问题的合理分析是：首先，法律和司法解释都没有对审判委员会讨论的案件范围作出明确的限制，一些司法解释甚至故意留下较为弹性的条款，使得审判委员会从理论上可以对任何一个案件进行讨论。其次，审判委员会会议只有院长或副院长有权启动，而目前我国法院在司法行政管理方面与行政机关几乎没有任何区别，这种高度行政化和官僚化的法院组织制度也为院长、副院长随意决定将案件提交审判委员会讨论创造了条件；最后但绝非不重要的是，近年建立的国家赔偿制度和“错案追究制度”使负责办案的法官个人承担着越来越大的职业风险，而法官个人的经济收入、升迁前途甚至命运与案件的处理情况有着越来越多的联系，这就使得作为承办人的法官从主观上就愿意将这种职业风险加以转移。因为案件一旦提交审判委员会讨论，就具有“集体下判”的色彩，将来案件万一被认定为“错案”，就不能单单追究承办人的责任了。事实上，实施所谓“错案追究制度”所面临的一个最困难的问题，恰恰就是如何在审判委员会讨论过的案件中分清审判委员会和办案人的责任问题。而司法实践中经常出现的问题是一旦案件经过审判委员会讨论决定，而该案后来又被证明是一桩“错案”，那么无论是合议庭还是审判委员会均不负法律责任。所谓“错案追究”在这时就名存实亡了。 

下面我们分析审判委员会讨论案件的程序。这是中国审判委员会制度最具有特色的地方。实际上，无论是《人民法院组织法》还是三大诉讼法，都没有任何有关审判委员会讨论案件程序的规定。《最高人民法院审判委员会工作规则》作为目前唯一对审判委员会的活动进行规范的司法解释，对这一审判组织讨论案件的程序作出了一些简要的规定。根据这一司法解释，最高人民法院审判委员会讨论案件的程序具有这样几个特点：（1）承办审判委员会讨论事项的有关庭室负责人和承办人应当参加审判委员会会议。承办人对讨论的事项应当预先做好准备，尤其要在会前写出审查报告，参加会议时根据会议主持人的要求汇报案情。（2）合议庭和承办人在审查报告中要对案件事实负责，提出的处理意见应当写明有关的法律根据。（3）承办人汇报案情后，审判委员会委员应当对案件进行充分讨论，必要时可以向承办人提出问题，要求其解答。（4）审判委员会不论参加会议的委员有多少，其作出的决定必须获得半数以上委员的同意才能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。(5)对于审判委员会的决定，合议庭或法院其他有关单位应当执行，如有异议，须报经院长或副院长决定是否提交审判委员会重新讨论决定。 

笔者之所以详细介绍最高人民法院审判委员会的“工作规则”，是因为它是目前唯一对审判委员会讨论案件程序加以规范的司法解释。地方各级法院尤其是基层法院审判委员会讨论案件的程序一般很难达到这样的规范程度。当然，要真正理解法院审判委员会讨论案件的程序，还必须了解中国特有的案件“承办人”制度。所谓案件“承办人”，是指专门负责对某一案件进行审查和处理的审判人员。不了解法院内部情况的读者可能有些奇怪：法院对案件进行法庭审判的组织有独任庭和合议庭两种，它们难道不对案件的处理负责吗？笔者的回答是：这两种审判组织当然对案件的处理负责，但是案件的具体承办人承担着更大、更关键的责任。从案件被法院受理开始，承办人要对案件是否具有开庭的条件进行审查；决定开庭后要进行各种审判前的准备活动；开庭前后要向合议庭其他成员报告案件的事实和适用法律情况；判决后要对该案件制作案卷存档。案件如果以独任庭的形式进行审判，承办人也就是独任审判员；案件如果以合议庭的形式进行审判，承办人可以是审判长，也可以是参加合议庭的普通审判员。总之，不论法院对某一案件的审判采取何种组织形式，庭长或院长指定的承办人始终要对该案的处理负有责任。举个司法实践中经常出现的例子： 

法官A、B、C三人分别被指定担任甲、乙、丙三案的承办人，现在三人共同组成合议庭，审理由A承办的甲案。在法庭审判过程中，A作为审判长，负责调集证据材料，准备庭审提纲，整理案件的卷宗，主持法庭调查和法庭辩论，对被告人进行讯问，对书证和物证分别进行宣读和出示。由于事先对案情已有所了解，加上法庭上也没有发现新的证据和事实，法官B和法官C觉得无事可做，就分别拿出自己将要承办的乙案、丙案的卷宗，在法庭上进行阅读和研究起来。 

这种案件“承办人”制度对审判委员会讨论程序的影响在于，不论合议庭由几位法官组成，只要院长或副院长决定召开审判委员会对该案进行讨论，只有承办人一人负有向审判委员会汇报案情、回答提问的责任，该案合议庭的其他成员一般不必参加审判委员会会议。修改前的刑事诉讼法曾要求法院对检察机关提起公诉的案件进行实体性审查，只有在被告人犯罪事实清楚、证据充分的情况下才能开庭审判。承办人在审判前不仅要对检察官移送的卷宗进行全面阅览，而且还要进行全面的调查，因此往往对被告人是否有罪问题得出了结论。但承办人并没有在审判前作出判决的权力，判决的产生是因为院长在审判前召集审判委员会会议，由审判委员会委员在听取承办人汇报案情的基础上作出的决定，由此导致“先定后审”现象的广泛出现。刑事诉讼法修改以后，法院对案件的实体性审查程序被取消，检察机关不再将全案证据在开庭前移送法院，承办人从理论上也无权再进行任何形式的庭外调查，这就使得“先定后审”现象从理论上得到禁止。但是，审判委员会讨论案件的程序除了采取“先审后定”的方式以外，在其他方面仍然没有发生根本的变化：依然是由承办人在法庭审判的基础上向审判委员会进行口头方式的汇报，审判委员会委员依然是在听取承办人汇报的基础上进行讨论，进而决定案件的事实和法律问题。由于审判委员会一般既不对合议庭法庭审判的过程进行旁听，也无暇阅览检察机关移送的卷宗和合议庭的庭审记录，加上审判委员会讨论案件的活动是秘密进行的，不仅被告人及其辩护人无权参与，社会公众更无权旁听，因此审判委员会几乎完全通过听取承办人的汇报来对案件作出处理决定。 

接下来我们讨论审判委员会决定的效力问题。一般说来，法院在诉讼过程中可以作出三种结论：判决、裁定和决定。判决由于是对案件实体问题所作的结论，直接涉及到纠纷的解决方案和被告人的法律责任问题，因此它往往被视为最重要的法律结论。但是，审判委员会对案件所作的决定却是一种极为特殊的结论，它甚至可以被视为“判决之上的决定”，其效力明显高于判决、裁定和一般的决定。这是因为，无论案件由独任审判的审判员还是合议庭进行法庭审判，一旦被院长提交审判委员会讨论并作出了决定，独任审判员和合议庭就必须执行审判委员会的决定。换言之，审判委员会经过讨论所作的决定具有终局性的效力，不论参加法庭审判的法官是否以及有多少人同意审判委员会的决定，他们都必须按照这种决定的要求制作其判决或裁定。例如，如果合议庭中有两位法官认为被告人无罪或者不应被判处死刑，但是审判委员会的多数意见认为应当判决被告人有罪或者应当判处死刑，那么合议庭的判决就应以审判委员会的决定为准。在司法实践中，即使案件经过审判委员会的讨论，即使合议庭的多数意见与审判委员会的决定不一致，以审判委员会决定为根据的判决书也必须由合议庭全体成员署名，但要注明“本案经过审判委员会讨论”。 

综合以上的分析和讨论，我们可以看到中国法院的审判委员会制度具有一些鲜明的特点。这些特点使得它既不同于英美等国的陪审团， 也不同于法、德、意等大陆法系国家的“陪审法庭”， 而成为独一无二的审判组织。 

三、审判委员会制度的缺陷

审判委员会制度在中国已经实施多年，目前真正对这一制度完全满意的人士恐怕为数极少。多数人发现了这一制度在运作过程中产生的一些问题，并从完善我国司法制度的角度，提出了一些改进这一制度的建议。当然，也有不少人在肯定这一制度存在问题的同时，认为不应对这一制度的正当性予以完全否定。有的法官就认为，由于审判委员会这一组织及其讨论案件制度的存在，法院可以充分发挥集体的智慧，避免单个法官或合议庭在认识事实和适用法律问题上的局限性，保证案件得到正确处理。尤其是考虑到审判委员会委员尽管为法院内部的行政领导，但他们一般年龄较大，社会阅历较深，审判经验也较为丰富。而由于司法体制的原因，我国法院一般审判人员的年龄偏小，社会阅历不深，经验也不丰富。因此审判委员会这一道关的存在可以在一定程度上防止错案的发生。另一方面，考虑到我国法院目前存在着日益引起社会各界重视的司法腐败问题，由审判委员会这一集体组织对案件的处理进行“把关”，对于防止个别审判人员徇私枉法、任意裁断也是有利的。一些学者甚至还从理论上论证说：审判委员会在中国目前的情况下有助于维护法院在实施法律方面的统一性，有助于保证审判人员的廉洁性，也可以成为法院系统生存和发展的重要保障。 

上述为审判委员会制度进行辩解的观点不能说没有道理。在法院组织制度中，相对于单个的法官而言，由多个法官组成的组织更容易抵御外界对法院审判活动的不正当压力和干涉，也更容易防止徇私舞弊现象的发生。这也是为什么大多数案件的审判要采取合议制度的原因。毕竟由3名或5名法官组成的合议庭要比独任审判员更有助于实现公正的审判。而在大多数场合下，由法院院长、副院长和各业务庭庭长组成的审判委员会对案件的公正处理要负有更大的责任，作出的决定会更加慎重。因此，从发挥集体智慧和增强法院抵御外界干预的角度来说，审判委员会讨论案件的制度确实具有其存在的必要。但是，任何问题恰恰都有其正反两个方面。审判委员会的优势在于其集体智慧和力量可以得到发挥，但集体有时未必比个体更加高明。在其他一些场合下，审判委员会不仅不能成为有效抵 

御外界对法院审判不当干预的集体，反而可能成为外界干预法院公正审判的畅通无阻的途径。尤其是在我国实行的政治制度之下，当拥有更高政治权威的机构对法院的正常审判提出与法律不符的要求，甚至因为法律以外的原因直接向法院施加压力时，法院院长往往会通过审判委员会会议使法外干预的结果“合法化”和“正当化”。这里有法院的苦衷，可以说是不得已而为之的做法。但是审判委员会可以有效抵御外界干预的说法却被证明是不能完全成立了。事实上，在法院审判不具有独立自主性的大背景下，审判委员会既可以成为维护法院自治性的积极力量，也能够成为强化法院附庸地位的集体。因为法院要生存，要发展，而在其生存和发展过于受制于人时，对公正审判的追求就不得不让位于功利性的考虑。这里起关键作用的不是什么集体比个人高明多少的问题，而是法院与干预者在政治结构中的力量对比关系，以及法院维持其生存的方式，如人事、财政预算和基本设施建设等方面的保障等。这里涉及到目前仍然十分敏感的问题，笔者不得不就此打住。 

上述分析对目前情况下的法院可能过于苛刻。但笔者想要说明的是，如同对中国整个司法制度的评价一样，要对审判委员会作全面的评价也是十分复杂的问题。如果只抓住一点而不顾其余，将审判委员会问题的一个侧面采取放大镜放大的处理方式，而不注意所谓“光明背后的阴影”，恐怕就无法使人接受其论证过程和论点。即使退一步讲，审判委员会确实具有论者所声称的那些优点且没有其他负面影响，但是由于这一组织本身存在着致命的缺陷，而且这些缺陷单单靠诸如缩小审判委员会讨论案件的范围或提高其专业化程度等措施并不能得到根本的克服，那么这些所谓的“优势”本身往往也得不到真正的实现。笔者想强调指出的是，审判委员会在目前中国司法制度中的存在具有必然性，具有其发挥作用的背景因素和理由，或者干脆说具有一定的“合理性”，因为中国确实有中国的国情，但是这不应该成为证明审判委员会制度正当性的理由。任何一个制度或现象的存在和出现当然有其政治、经济、社会、文化等方面的原因，但这并不能也不该阻止人们运用一定的价值标准对该制度或现象的好与坏、公正与否等作出独立的判断。例如，纳粹政权在德国的上台和文化大革命在中国的发生在当时都具有一定的历史必然性，也可以说是国情使然，但是谁又能否认这两个历史事件对人类文明和进步事业的破坏性呢？看来，在对法律制度和法律现象的分析、评价方面，要做到彻底的“价值中立”或“价值无涉”几乎是不可能的。作为法律学者，你完全可以运用社会学甚至是自然科学的方法进行研究，但这种研究最终不过使你对法律及其在社会中的存在和实施状况本身有更加真实的认识，对法律改革的艰巨性领悟得更深一些而已。学者的良知和责任要求你必须再前进一步，对你所分析的制度或现象本身的问题和缺陷作出相对客观的价值判断，从而为这一制度的改革、这一现象的克服提供智慧和动力。事实上，即使你不喜欢也不准备接受任何“价值判断”，但在你自认为作出“客观分析”的时候，你也会不自觉地陷入一种实实在在的价值观中不能自拔，只不过你判断任何制度或现象好坏优劣的标准是实用性或工具性而已。功利主义是无孔不入的价值观，只要你没有也不准备接受其他为人们所公认的价值标准，如公平、正义、自由、人权等，你就会有意无意地成为功利主义的俘虏。而功利主义在中国目前这种意识形态背景下的局限性，是不证自明的。 

还是言归正传。审判委员会制度存在的问题和缺陷固然已经得到许多人士的认识，但迄今为止在这一问题上的讨论似乎缺乏一种必要的系统性和明确性，价值判断的标准也有待进一步澄清。笔者并不自认为比别人高明多少，但既然已经涉足这一领域，就打算提出个人的思路和见解。在笔者看来，如同对其他司法制度的评价一样，对审判委员会制度的评价也应至少从三个角度进行：一是这一制度实施的结果，尤其是从中产生的法律结论；二是这一制度的组织构成，也就是构成实施这一制度的法律主体；三是这一制度运作的过程，也就是该制度从启动到终结所经历的步骤和环节。 

作为一种审判组织，审判委员会被纳入评价对象的基本问题是它对案件的讨论和决定制度。我们首先关心的是它能否或者可在多大程度上承担实现公正审判、维护社会正义的使命。对于审判委员会讨论和决定案件的结果问题，有人认为这种制度的存在有助于维护法律的统一实施，防止司法腐败，保障法院机构的生存；也有人认为实施这种制度的直接后果是限制了合议庭甚至法官个人的积极作用，甚至在一定程度上鼓励法官推委责任、转移风险，使得法院内部充斥着以职业利害的计算代替对司法公正的追求的氛围。当然也有如笔者这样认为审判委员会未必能够抵御外界不当干预的人士。至于经过审判委员会讨论、决定过的案件在裁判结果上有多少错案率，在采纳证据、认定事实和适用法律等环节上质量如何，这些案件与没有经过审判委员会讨论而由独任审判员或合议庭直接判决的案件相比，哪些处理得更加稳妥，尤其是哪些被提起上诉、申诉、抗诉的比率较低……这些问题很难有一个明确的答案。因为目前几乎没有任何机构或个人从事这一方面的司法统计，准确的数字极为缺乏，而由学者单枪匹马地进行“解剖麻雀”式的调查，不仅实施起来极为困难，而且未必能够得到更确切的信息。事实上，对一项制度实施效果的评价，尤其是对一项程序所产生的法律结论的评价，如果没有上述各方面的实证材料和数据，就不可能做到公允、合理。因此笔者不得不说，对审判委员会讨论决定案件效果的评价只能是仁者见仁，智者见智，由于缺乏必要的实证材料，而难以有明确的答案。但是，各种制度的设计上毕竟有影响其实施效果的因素，法律程序本身的设计也会影响其产生的裁判结果。 我们下面所要分析的审判委员会的组织构成和讨论决定案件的程序，就极易对其决定结果产生消极的影响。 

对于审判委员会的组织构成问题，目前的讨论很多。例如，一些学者、律师甚至法官都认识到，由法院院长、副院长、业务庭庭长、研究室主任等组成的审判委员会缺少必要的专业分工，他们对具体案件的讨论未必比日趋专业化的合议庭的法庭审判更能保证案件质量。这种观点无疑是可以成立的。因为一个法官从其进入法院工作之日起，一般会长时间甚至终生从事某一领域的审判内工作，如刑事、经济、行政、民事、交通运输、海事、军事甚至少年案件的审判等，其中民事审判中又分出知识产权审判。而且目前的法院制度似乎也鼓励法官认真钻研某一方面的审判业务，成为这一方面的专家，而不是全部审判业务的通才。法官在法院内部各业务庭之间也会流动，但一般不具有制度性、周期性，而带有随机性、临时性，且经常与法官个人行政职务的变迁有直接的联系。而且，中国目前的法官仍然无法跨越所谓“专业分工”的限制，各业务庭的庭长一般也从本庭法官中遴选，对本庭的业务相对更加熟悉和精通。甚至连法院的院长和副院长也有一个内部分工，分别主管刑事、民事、经济、行政等审判庭的审判业务，从而使“主管”院长对自己负责的审判业务较之其他业务更为精通和熟悉。这样在审判委员会讨论每一个具体案件的时候，真正精通该案件所涉审判业务的法官恐怕只有有关业务庭庭长和“主管”院长，多数审判委员会委员可以说都是外行。那么作为审判委员会委员中难得的“内行”的该业务庭庭长和“主管院长”是否就能保证案件的质量呢？事实上，由于所有审判委员会委员既不阅卷，也不旁听案件的法庭审判，即使是这些“内行”也不能保证案件事实确实、适用法律得当。这就可能带来两种后果：要么审判委员会委员凭借其行政职务上的优势地位，任意下判；要么审判委员会完全听从承办人的意见，而丧失其判断上的独立自主性，因而失去其存在得意义。毕竟承办人一般既是该审判业务的内行，又真正了解该案件的实际情况。这就出现了唯一了解案情的承办人向大部分为外行的审判委员会委员汇报的滑稽情景。而大部分为外行、全部不熟悉案情的审判委员会委员却有权作出最终决定，唯一了解案情的内行却没有表决权。这充分显示出审判委员会组织构成上所具有的缺陷。 

与审判委员会人员构成有关的还有它讨论案件的范围问题。由于审判委员会会议由院长或副院长启动和主持，审判委员会讨论案件的范围存在着任意扩张的可能性。但是审判委员会讨论的案件越多，它对单个案件的讨论所花费的时间和精力就相对减少，正确处理一个案件所必需的讨论和评议就会遭到削弱，审判委员会的决定出现错误的可能性也就越大。这是不言而喻的。这一问题已经被越来越多的人士所认识，笔者不想重复论证。 

但是，无论是人员组成上专业化不够，还是讨论案件的范围过大，都不是审判委员会制度存在的致命问题。审判委员会制度存在的根本性缺陷在于其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性。换言之，审判委员会制度是通过剥夺原告、被告等当事者的基本权利——获得公正审判的权利来维持其正常运转的。笔者在以前的研究中曾提出过公正审判的几项基本标准，如参与性、中立性、合理性、自治性等。以下对审判委员会讨论案件的程序的评价也从这几个方面进行。 

我们先来看程序的参与性问题。一般说来，让那些与案件的结局有直接利害关系的人参与到裁判的制作过程中来，使其有机会提出自己一方的观点、主张和证据，有能力对裁判者的结论施加积极的影响，这被视为公正审判的最低标准之一。英国普通法中的“自然正义”原则，要求裁判者在解决任何纠纷时应当同时听取双方的意见。这几乎被普通法国家的法官视为“审判定律”的公正标准，成为防止任何司法审判偏离公平、正义轨道的最低道德要求。美国宪法修正案中的“正当法律程序”原则，要求政府在剥夺公民的自由、财产甚至生命时必须经过公平、合理的法律实施过程，至少要保证公民获得由中立裁判者主持的公正审判。可以说，现代司法审判的各项程序设计都具有保证这一目标实现的意义。而在审判委员会讨论案件的程序中，只有承办案件的法官有机会向审判委员会委员当面汇报，无论是案件的原告还是被告，无论是被告人的辩护人还是公诉人，都被剥夺了参与审判委员会会议的机会。这就意味着作为案件最终裁判者的审判委员会，对几乎每一个案件的决定都是在案件当事人不在场的情况下作出的。审判委员会的各位委员既不听取原告的陈述，也不听取被告人的辩解；既不接受控辩双方提出的证据，也不关心双方的争议点何在。这就使得所有与案件结局有直接利害关系的人，尤其是控辩双方，都无法对审判委员会决定的产生施加积极、有效的影响，而不得不消极地等待审判委员会处理，被动地承受审判委员会的决定，其诉讼“主体”地位显然遭到剥夺。 

接下来看裁判者的中立性。司法审判中，裁判者要想使其对纠纷的解决方案得到当事者和社会公众的普遍接受，就须在控辩双方之间保持不偏不倚的中立地位，树立超然于事外的形象，使人对其公正性产生信任。英国普通法中的“自然正义”原则要求任何人不得担任自己为当事人的案件的法官，其意义就在于此。尽管绝对的中立性可能永远是一种理想，但是裁判者至少不应对诉讼的任何一方产生偏见，也不应对案件的结局形成预断。尤其要给予当事者对其不信任的裁判者申请回避的机会。而中国法院的审判委员会在讨论案件时，由于只听取承办人的汇报，控辩双方都无法在场和参与，也难以对拥有最终裁判权的审判委员会委员提出回避的申请。即使偶而提出这种申请，也由于无法到场提供意见和证据而难以达到预期的效果。另一方面，同级检察机关的检察长或检察委员会委员有权参加审判委员会会议，实践中也经常有检察机关的代表与审判委员会委员共同讨论案件的做法。检察官在民事、经济和行政审判中参加审判委员会会议固然可以行使所谓“法律监督”权，但在由检察机关代表国家提起公诉的刑事审判中，检察长或一般检察官在辩护方不在场的情况下参加审判委员会会议，并可以发表意见，这就等于裁判者与公诉人一方进行单方面“接触”，使审判委员会的中立形象受到消极影响。 

司法审判的公正进行有赖于裁判者按照理性原则得出裁判结论。所谓“程序的合理性”，实际上要求裁判者尽可能全面地听取各方的意见和理由，接触各方提出的证据材料，按照法定的标准采纳其中可以成为定案根据的部分。同时，裁判者还应冷静、从容地对案件的处理结果进行评议和讨论，在裁判作出时也应充分地陈述其理由和根据。只有这样，当事者和社会公众才会对裁判的合理性产生信任。审判委员会制度的一个重大缺陷恰恰就在于它无法保证这种程序的合理性。这是因为，在审判委员会对案件进行讨论时，各位委员既不参加法庭审判也不阅卷，对法庭调查和法庭辩论的情况无从了解，对控辩双方的证据和意见无从直接听取，他们所接受的案件信息来源只有一个——承办人的口头汇报。而承办人毕竟认识能力有限，又可能与案件或当事者存有各种利害关系，加上汇报时间较短，合议庭其他成员不到场，因此这种汇报很容易断章取义，难以做到全面、客观、具体。这样，审判委员会所接触的证据和资料来源不仅从范围上受到较大的限制，而且这种来源本身的可靠性、全面性也令人怀疑。另一方面，审判委员会也未必能够从容、详尽地对案件的处理进行讨论，在实践中甚至时常发生讨论随意化、决定非理性化的情况。尤其是在所谓“严打”或者更高的政治权威机构（如党的政法委员会）提出明确的裁判要求的情况下，审判委员会对案件的讨论往往就变成如何执行政策、命令或者如何“为改革开放保驾护航”的表态，而证据的采纳、事实的认定和法律的适用等本来更加重要的问题则被弃置不问。而且，审判委员会讨论的情况在法院的判决书中是从不载明的。审判委员会为什么对案件作出这样而不是那样的决定，为什么否定辩护方的辩护意见，为什么认定被告人有罪，为什么必须对被告人判处死刑，为什么非要适用这一法律条款……对于这些问题，审判委员会从不公开提供决定的理由。即使它将合议庭经过评议的裁判结论全部推翻，也是如此。 

最后，我们讨论审判委员会制度的最大缺陷：对法庭审判程序自治性的剥夺。众所周知，现代审判制度建立在这样一个基本假设的基础上：裁判者必须在公开进行的法庭审判过程中形成其裁判结论。换言之，由各方同时到场参与并按照固有的诉讼角色进行职能分工的法庭成为解决纠纷的唯一场所，各方在这里进行理性的对话和交涉，裁判者必须在当庭听取各方陈述、考虑各方意见的基础上，当庭提出一项旨在解决纠纷的方案。裁判者不能在审判之前、法庭之外形成裁判结论，而必须将其裁判建立在当庭采纳的各种证据、当庭认定的全部事实的基础上。这种假设从理论上归结起来，就是司法审判的“自治性”问题。而审判委员会制度恰恰就在这一方面出了问题。因为审判委员会的全部委员对案件法庭审判的情况不能进行直接感知，他们不仅不参加法庭审判，不查阅记载庭审情况的案卷材料，也不允许控辩双方到审判委员会会议上当面陈述，而是仅仅通过听取承办法官对案情的汇报，进行秘密的讨论和决定。这样，由控辩双方参与、由社会公众参加旁听的法庭审判，就失去了直接形成裁判结论的能力，法庭审判的进行就失去其应有的意义和功能。这也就是人们经常说的“判、审分离”、“庭审流于形式”问题。更有尖刻者评论说：“审者（合议庭）不判，判者（审判委员会）不审，这就恰如看病的人不开药方，不看病的人却敢开药方”。由于审判委员会抛开合议庭的法庭审判而进行秘密的讨论，几乎所有为规范法庭审判而设立的诉讼原则都失去了意义： 

由于刑事被告人及其辩护人无法参与审判委员会的讨论，被告人的辩护权事实上遭到剥夺，法庭审判中进行的辩护也失去应有的意义。这会导致出现律师界最为无奈的“你辩你的，我判我的”现象。 

由于审判委员会在讨论案件时不进行任何证据的调查，那些本应贯穿于审判过程中的直接审理、言词辩论、法官不更换、庭审不间断等诉讼原则无法发挥作用。 

由于合议庭进行的法庭审判形同虚设，为规范合议庭的审判活动而建立的诉讼程序，如合议制、回避制、评议制等，都失去了存在的价值和意义。 

由于审判委员会的讨论秘密进行，社会公众无法参加旁听，也就不能对讨论过程实施有效的监督和制约，审判委员会会议成为典型的“黑箱操作”程序。这不仅使公开审判原则在审判委员会讨论程序中无法发挥作用，而且导致公开进行的法庭审判徒有虚名。具有讽刺意味的是，在最高法院的倡导下，各级法院目前仍然以强化公开审判作为审判方式改革的首要措施。 

四、对两个案例的分析 

为了使读者更加真实、形象地认识审判委员会制度存在的问题，笔者拟分析两个实际发生过的案例。透过这两个案例，我们不难看出改革审判委员会制度的必要性。 

[ 例 一 ] 

1997年9月19日，被告人张某以挪用公款罪被山西省古交市人民检察院提起公诉。10月27日，古交市人民法院组成合议庭，对该案进行了开庭审理。合议庭经过评议，认为被告人的行为不构成挪用公款罪。由于涉及无罪判决问题，案件被法院院长提交审判委员会讨论。审判委员会经过讨论和表决，认定被告人张某无罪。11月3日，法院对该案作出判决：“被告人张某在任职期间，三次准许或审批本单位资金借出金额达9.7万元，于案前全部归还，且情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪。”当日，判决书经公开宣布后向被告人送达，张某随即被释放。11月4日，古交市人民检察院检察长给市法院院长打电话，明确表示法院的判决不妥，并要求法院在判决生效之前改变判决结论。当日下午，法院院长召集审判委员会委员开会，对该案进行重新讨论，最后决定撤销已经宣告和送达的判决书，改判被告人张某有罪。审判委员会决定作出后，古交市法院以判决书有误和院长找张某见面为由，将张某已收到的原判决书收回，并将张某重新送往看守所羁押。11月6日，法院作出新的判决书，并向张某重新宣告和送达。根据审判委员会的第二次决定制作的新判决书认定：“被告人张某在任上述职务期间，三次准许或审批本单位资金借给别人，金额达9.7万元，于案发前已全部归还。挪用数额较大，其行为已触犯刑律，构成挪用公款罪。……判处有期徒刑一年。” 

在这一案件中，法院在对案件事实作出同样认定的情况下，竟然在四天之内作出了两种完全相反的判决结论。法院在一审判决生效之前自行撤销其判决，对本已确认无罪的被告人改判为有罪，这种程序上的错误是极为明显的。我们注意到，两份判决尽管由同一合议庭署名作出，但都经过了同一法院审判委员会的讨论和决定。当被问及为什么要这样处理时，法院院长回答说：“这是审判委员会集体讨论决定的。”在这里，审判委员会讨论实际成为法院任意司法、违反程序的托词，也成为法外机构干预审判权的合法路径。我们可以假设：如果同级检察院检察长的一个电话就足以导致法院审判委员会推翻几天前刚刚作出的决定，那么一个具有更高政治权威的机构或个人不就更容易使审判委员会“就范”了吗？！这充分显示出审判委员会作为一种行政会议组织的局限性：法院院长可以随时随地召集审判委员会会议，并极可能将自己的意志加给其他委员。另一方面，从两份判决书的内容来看，审判委员会对该案事实的认定前后并没有发生变化，对被告人行为细节和涉及金额的描述是完全一致的，唯一变化的是对被告人刑事责任的判定。既然事实完全相同，为什么会得出完全不同的判决结论呢？事实上，一个由多个“经验丰富”、“资历深厚”的法官组成的组织是不会不清楚如何运用犯罪构成的知识作出判定的，何况他们面对的又是如此简单、明了的案件。真正合理的解释是，审判委员会对案件的定性要么没有进行认真、理性的讨论，要么这种讨论完全让位于法外的因素，如与检察机关的关系，案件被检察机关提起抗诉的可能性，案件被上级法院改判后对本法院的不利影响，等等。审判委员会的“出尔反尔”使人感到它可以任意出入定罪,而不必提供作出决定的理由，使直接受到其决定影响的被告人张某无法掌握和左右自己的命运，而是被动地听任这一组织处理，消极地承受这一组织强加给自己的裁判结果。不仅如此，合议庭也几乎完全被“玩弄于股掌之中”，因为审判委员会前后自相矛盾的决定都要由合议庭执行，并以合议庭的名义下判。而合议庭不论是否同意审判委员会的结论，也都必须服从。合议庭的法庭审判过程对裁判结论的决定作用的完全丧失，由此可见一斑。 

如果说例一中的审判委员会通过运作“成功”地将法律规定的程序规避开来的话，下面的例子则典型地反映出这一组织在讨论案件程序中存在的问题和缺陷。 

[ 例 二 ] 

被告人谭某和王某均为广东省珠海市中级法院经济审判庭的法官，其中谭某还是该院经济庭庭长，审判委员会委员。1998年6月，二被告被中山市人民检察院以民事枉法裁判罪提起公诉。中山市检察院的起诉书（中检刑诉(1998)35号）载明：1994年9月间，粤海公司以南屏公司提供虚开的增值税专用发票致使其退不到税为由，向珠海中级法院起诉，要求南屏公司赔偿其损失。被告人王某主审此案。因为粤海公司无法举出南屏公司交货的证据，珠海中级法院经审理判决驳回粤海公司的诉讼请求。粤海公司提出上诉后，广东省高级法院二审维持原判。1996年3月，粤海公司改变诉讼请求，以南屏公司没有交货而应返还货款为由，再次向珠海中级法院起诉。被告人谭某将此案交由被告人王某主审。王某作为该案原审主审人，明知粤海公司收到美金本票并提供了美金结汇凭证，明知粤海公司虚假起诉的目的是想要回实际损失的款项，但在向合议庭汇报案件时，却隐瞒上述重要情节，违背事实地提出支持粤海公司诉讼请求的意见，致使合议庭形成支持粤海公司诉讼请求的决议。珠海中级法院审判委员会先后两次讨论该案，被告人王某作为该案主审人，向审判委员会汇报案情时，继续隐瞒事实真相，导致审判委员会形成了同意合议庭意见的错误决议。被告人谭某在得知真相后，不仅没有制止粤海公司的虚假起诉行为，却在被告人王某写的该案审结报告上批示，同意支持粤海公司诉讼请求。1996年12月，珠海中级法院审判委员会讨论此案时，被告人谭某作为审判委员会委员，在发言时，故意隐瞒事实真相，违背事实地主张支持粤海公司的诉讼请求，同意判令南屏公司返还实际没有收到的款项和利息。后珠海中级法院审判委员会再次讨论此案，并在不明本案客观事实的情况下，形成了支持粤海公司诉讼请求的错误决议，致使法院最终作出了错误的判决。以上是被告人谭某和王某构成民事枉法裁判罪的主要事实根据。 

对于这一由民事审判行为引发出来的刑事案件，我们所要关注的是检察机关对两名被告法官提起公诉的事实根据：他们要么作为承办人，向审判委员会作出“虚假”的汇报，要么作为审判委员会委员，在审判委员会会议上作出“违背事实”的发言，致使审判委员会作出“错误”的决定。也就是说，审判委员会作出“错误”决定、法院作出“错误”判决的责任应当由作为承办人和审判委员会委员的被告人负担。人们不仅要问：审判委员会作为专门讨论决定“重大”、“疑难”、“复杂”案件的审判组织，在这起案件中是否也负有一定的责任？因为决议尽管错误，但也是由全体审判委员会委员集体表决通过的；承办人和庭长分别在汇报和发言时有“故意隐瞒事实真相”的行为，但他们毕竟没有最终决定权。既然审判委员会经过集体讨论所作的决定一旦发生错误，就要由承办人和个别发言的委员承担责任，那么这一组织在认定事实和适用法律方面岂不是完全失去了独立自主性！人们还可以进一步追问：审判委员会连承办人汇报和个别委员发言中的错误都发现不了，它讨论案件的程序是不是有问题呢？！实际上，这一案例暴露出的核心问题是我们前面讨论过的审判委员会决定程序的缺陷。不难想象，一个审判组织既不阅卷，也不旁听合议庭的法庭审判，更不允许案件的当事者在审判委员会会议上当面陈述和举证，而是通过听取承办人的口头汇报进行表决，该组织必然受到承办人意见的重大影响。一旦承办人故意隐瞒事实真相，而被视为“内行”的个别委员又“里应外合”地进行“推波助澜”，那么该组织作出错误的决定就不可避免了。如果说审判委员会的讨论对于正确适用法律有时还能够保证的话，那么由于这种讨论无法贯彻直接审理、言词辩论、控辩双方平等对抗等诉讼原则，因此它在认定事实上几乎不具有任何优势，甚至完全可以说是一个“低能儿”。笔者不知道这种审判委员会作出的错误决定一律由承办人和发言人承担责任的做法是否已经普遍实行，果真如此，我国司法制度将会造成无数的人间悲剧：使由于审判委员会制度的缺陷所造成的“苦果”让法官个人吞咽。 

限于篇幅，笔者不拟举出更多的例子，也不再对上述两个例子进行具体的分析。不过，例一的情况说明审判委员会确实能够为其“出尔反尔”地决定案件提供“合法”的路径，而例二的情况则证明这一组织难以承担其查明案件事实真相、确保公正审判的应有使命，而且在“错案”发生后还会推脱本应由它承担的法律责任。由此可见，审判委员会制度在我国的司法实践中存在的问题和缺陷是不容忽视的。认识到这一点，并不等于否定或抹杀这一组织在维护法律统一实施中所具有的一些积极作用，也不意味着无视它在发挥抵御司法腐败方面所作出的一些贡献。事实上，如果不克服审判委员会存在的缺陷，解决这一组织自身所存在的问题，审判委员会不仅无法发挥其所谓的“积极作用”，反而会成为产生司法不公的源泉。即使有些问题目前还不具备解决的条件，而我们指出其问题所在，也可以起到“引起疗救者的注意”的作用，因而具有现实意义。 

五、审判委员会制度的出路（代结语）

近年以来，有关司法改革的讨论在我国法学界开始趋于热烈。从法学界的情况来看，可以说是不同专业、不同学科的学者均“轮番上阵”，都在对中国司法制度中存在的问题和弊病进行“问诊切脉”，都在为中国的司法改革提出各种制度上的设计和构想。这不能说不是一个好的景象。司法改革在各项政治改革中属于风险最小、社会效益却较大的领域。如果将司法改革作为整个政治改革这一系统工程的一个环节，而不是将其孤立起来加以对待的话，这种改革成功与否及收效多少，将直接影响社会公众对司法机构、司法制度甚至整个国家法律制度的信任和尊重，影响公众对国家政权权威性的信心。但是，如果有意无意地无视司法制度实际为政治制度的一个组成部分这一现实，以为只要建立了法官高薪制，实现了法官的专业化，克服了法院组织和审判活动中的行政化趋向，解决了司法中的地方保护主义，就可以完成或者基本完成中国司法制度的改革，那就真真正正地忽略了中国司法改革的复杂性和艰巨性。同时尤其值得注意的是，如果在批判甚至否定某一制度设计及其赖以存在的理念的同时，不能提出新的价值观念或者不能运用新的价值观念进行这种批判或评价，有关司法改革的任何设计或设想都可能陷入盲目性甚至任意化。可以说，司法改革首先是一场观念和思想的革新。观念和思想并不能单独成为司法改革启动和成功的保证，但是没有新观念和新思想指导的任何改革是注定要失败的。这就应验了这样一个命题：进行任何改革时既要注意“主义”，也要重视“问题”，并且要在“问题”的解决过程中贯彻“主义”的要求。 

以上议论同样也适用于审判委员会制度。目前，一些学者甚至法官基于对审判委员会制度所存问题和弊端的认识，提出了改革审判委员会制度的设想。例如，有人提出应当继续缩小审判委员会讨论案件的范围和数量，由最高人民法院通过司法解释，对各级人民法院审判委员会讨论决定案件的范围作出明确的限制。有人建议改革审判委员会的组织机构和人员构成，充分贯彻审判专业化分工的思想，具体思路有：取消全院统一的审判委员会，成立若干专业性质的审判委员会，如民事审判委员会、刑事审判委员会、行政审判委员会等，各专业审判委员会的成员由分管院长、相关业务庭庭长、副庭长和资深法官组成，这些专业委员会只讨论决定各相关业务庭的案件；取消实权性质的现行审判委员会，成立咨询性质的审判委员会，使其成为具有顾问和咨询性质的机构，这种审判委员会的成员由法院资深法官、法学家和著名律师组成，其职能是只讨论案件，不作出实体性判决。还有一种建议认为，审判委员会要客观、全面地了解案情，就应当亲自参与所讨论案件的开庭审理或者参加旁听，没有参加旁听或者审理的审判委员会委员不得参加审判委员会会议。此外，明确规定审判委员会讨论案件的时间，确保审判效率的提高也被人视为必不可少的改革措施。 

以上改革审判委员会制度的思路无疑是极富有新意的，有些建议也颇有见地，并有助于克服审判委员会制度的缺陷。但是，如果不对我国法院组织制度进行一次系统的改革，如果不将审判委员会问题纳入中国司法改革的一个必要环节而是予以孤立起来对待，那么上述改革建议很难得到实际的采纳，或者即使被采纳，也难以发挥其预期的效果。那么究竟如何看待审判委员会制度的前景呢？ 

笔者以为，讨论审判委员会制度的改革问题如果不与保证法院独立审判问题结合起来，就无异于“隔靴搔痒”。尽管审判独立甚或司法独立向来被认为是一个政治概念，而且绝对的独立审判充其量只是一种遥不可及的理想，但是任何一个学者都不得不面对这样一个现实：追求司法的独立自主性永远是每一社会在进行司法改革时所要解决的重大课题。如同获得公正审判的目标一样，司法审判的独立自主性尽管不可能存在一个统一的最高标准，但是一些最低限度的审判独立标准却是每一个社会的司法制度都应当达到的。否则，人们完全有理由对这种司法制度作出消极的价值评价。这种最低限度的审判独立标准包括：法院在国家权力结构中应保持人事、财政预算、基础设施建设等方面的相对自主性，而不能在这些方面完全受制于法院外的行政机构，尤其是完全受制于地方各级行政机构；在法官的任职、升迁、薪金待遇、退休、免职、纪律惩戒等与个人身份有关的事务方面，应当有相对客观的标准，并由中立机构依公正程序作出决定，而不能完全受制于某一个人或行政机构；法官个人在审判案件方面应具有一定的独立自主性，非依法定程序，即使是法院的院长等司法行政领导或者上级法院也不能随意干预其审判，等等。法院作为最重要的司法机构，如果不具备这种最低限度的独立自主性，就会在国家权力结构中无法树立起崇高的地位和形象，也就会在人、财、物等各方面受制于行政机构，尤其是地方各级行政机构；法官个人在法院内部也会完全受制于其行政主管和上级法院。在这种情况下，无论是由法官主持进行的法庭审判，还是由审判委员会进行的案件讨论，自然都无法保持其自治性，司法审判必然徒有虚名。可以说，在这些最低的审判独立标准得不到实现的情况下，谈论审判委员会的改革问题将毫无意义。而这些审判独立的目标的实现，在中国还将需要很长的时间，要有很长的路要走。 

克服审判委员会制度的缺陷，是与克服法院组织和审判活动中的行政化倾向密不可分的。法院作为国家司法机构，其组织制度和审判程序均应按照有别于行政机构的原则进行设计。例如，与行政机构不同，法院的审判在启动时必须具有一种被动性或应答性，即不告不理，只有在有人或机构提出指控后才能开始审判活动，并且将其审判的范围严格限制在指控所确定的人和事的范围之内。]否则，如果法院在启动方面过于积极主动，就会丧失其赖以存在的中立性和超然性。又如，法院的审判不论采用什么样的组织形式，都应当体现多方参与的原则，即由控辩双方在裁判者面前同时到场，裁判者必须在一方在场的情况下听取另一方的意见和证据。而且法院的裁判结论还必须以它在法庭审判过程中直接接触和采纳的证据为根据。如果法院在制作裁判时将控辩双方或者其中一方排除在外，而单独地、秘密地得出结论，那么法院的理性论辩、说服、交涉特征就不复存在了。而审判委员会所具有的行政会议的特征，破坏的恰恰就是法院在组织和审判程序方面的司法性质。要克服这一点，除了对审判委员会的人员构成进行重新设计以外，还必须对诸如法院院长、副院长的职责、业务庭庭长的权力范围、司法行政主管与法官个人之间的关系等方面的事项加以重新确定。 

为确保审判委员会讨论案件程序的公正性，对这一组织的活动方式加以改革的确是必要的。但改革必须遵循这样一个原则：任何对案件事实作出最终认定的裁判者必须参加法庭审判，直接接触和审查证据，当面听取控辩双方的言词辩论。为此，审判委员会不论由哪些人构成，都必须直接参加法庭审判。具体的改革方案可以包括两个以下两个环节：一是在审判委员会与合议庭之间进行职能方面的分工，案件事实一律由合议庭通过法庭审判加以认定，审判委员会不再就案件事实问题进行讨论和作出决定，而仅仅决定案件的法律适用问题；二是在案件决定由审判委员会讨论后，所有将要参加审判委员会会议的委员都必须参与法庭审判活动，这种参与可以采取旁听的方式，也可以在法庭上设立审判委员会专席，所有委员必须参与法庭审判的全过程。 

当然，审判委员会制度的改革必将带来合议庭甚至法官个人审判权逐步扩大的问题。人们可能会有这样一种担心：在中国目前的司法体制下，法官个人权力的增大会助长枉法裁判、恣意武断甚至司法腐败现象的发生。这种担心不是没有道理的。但是，我们不能“因噎废食”。事实上，助长司法腐败的因素不仅仅有扩大法官个人的权力问题，而且还包括其他方面的程序设计，如改革辩护制度，扩大辩护人的参与范围，也会带来律师向法官实施贿赂的问题。而且，司法实践的情况表明，律师以赢利为目的进行的违规行为已经对司法腐败起到推波助澜的作用。但是恐怕没有人因此而提出废除律师制度和辩护制度的建议。同样，法官个人裁判权的扩大会使其违法裁判的机率增大，这也不能成为永远将法官作为审判委员会的附庸的正当理由。在笔者看来，克服司法腐败的有效途径应当是进行有效的政治改革，使滋生腐败现象的政治因素得以消除。同时在司法制度的设计中增强案件当事者的参与能力，扩大其参与范围，使法官作为裁判者的权力受到有效的制约。也可以考虑改革我国法院的审级制度，变目前实行的两审终审制为三审终审制，其中第二审为对事实的复审，第三审为对法律适用问题的复审，从而确保当事者获得两次上诉的机会。这种审级的增加，对于强化上级法院对下级法院的有效监督和约束，克服两审终审制下容易出现的上下级法院“串通一气”，减少地方保护主义现象的发生，都是极为有利的。鉴于地方保护主义问题的复杂性和严重性，还可以考虑建立适当的法院双轨制度，即在目前地方各级法院按照行政区划设计的基础上，将全国划分为若干个司法审判区，设立有若干等级的中央巡回法院，从而保证地方各级法院审判的案件，都有可能被上诉到中央巡回法院，由后者通过独立的审理作出裁判。这将有助于较为彻底地克服地方保护主义，减少法官审判中的司法不公现象。另外，在扩大法官个人独立自主性的同时，还应当建立适当的法官责任制度，使其违规裁判行为可以得到及时的惩戒。只有将这些改革措施与扩大法官独立自主性结合起来，才能有效地填补审判委员会让出的权力真空，避免类似中国经济改革中经常出现的那种“一抓就死、一放就乱”的现象。

 作者：陈瑞华  北京大学法学院教授 博士生导师

 来源：法耀星空 

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